Luis Opazo, Gerente General de la Asociación de Bancos (ABIF)
“En efecto, establecer una ti que eventualmente nos aleje del óptimo social, y con importantes limitaciones de información, por cierto, podría en definitiva tener consecuencias no deseadas para el sistema”
Comentarios Mercado de Medios de Pago con Tarjetas (Bucher, M. y Fantoni, D., 2023)
El sistema de pagos ha mostrado importantes cambios en los últimos años. Esto, tanto en su creciente masificación, así como también en el desarrollo de procesos y tecnologías. Esta situación no es exclusiva de Chile, sino que corresponde a una tendencia global. Tal evolución, sin embargo, no está exenta de numerosos desafíos, dentro de los cuales se encuentra la dimensión regulatoria, aspecto que enfrenta complejidades teóricas y prácticas no menores (Evans y Schmalense, 2005; Rochet y Tirole, 1999; Baxter, 1983).
En este marco, el estudio realizado por Bucher y Fantoni (2023) tiene un importante desafío, el cual se refiere, tal como las autoras plantean, a la necesidad de ahondar y proveer antecedentes que ayuden a enfrentar y comprender el desarrollo del mercado de tarjetas desde una mirada objetiva. Sin embargo, el objetivo propuesto es en extremo desafiante y requiere, sin lugar a dudas, de una revisión amplia para ahondar en profundidad en los distintos elementos y visiones en esta materia.
En este sentido, y como comentario general, estableciendo que existen numerosos elementos a considerar y cada uno involucra un desafío en sí mismo, el documento podría ser revisado para focalizarse en algún tema en particular (p. ej., tasas de intercambio (ti), impacto de las reglas de no-surcharge y/o honour all cards), donde el aporte se basaría en una revisión comprehensiva de la literatura existente y, cómo los distintos elementos involucrados, son aplicables o no a la realidad de nuestro mercado.
Previo a los comentarios y desafíos que quisiera plantear en este documento, creo importante hacer mención especial a la definición empleada por las autoras para el modelo de cuatro partes, a saber: a) separación de adquirencia y emisión; b) interoperabilidad; c) competencia en ambos lados del mercado; y d) regulación de ti. Esta definición, combina un elemento esencial del modelo —separación de la adquirencia y emisión— así como elementos que podrían ser más bien deseables —competencia, interoperabilidad— o, simplemente, definiciones de política pública, donde es posible destacar la condición de la fijación de ti –es decir, bajo la definición de las autoras, un elemento de la esencia del modelo de 4 partes es la fijación de ti.
Este comentario no solo es un tema de forma, sino también de fondo. Esto, ya que establecer como condición sine qua non la fijación de la ti, implica no considerar el análisis de uno de los tantos aspectos regulatorios desafiantes en este mercado -es decir, la conveniencia de fijar —o no— dicho precio. En este sentido, la fijación de las ti ha estado sometida a un amplio análisis conceptual (Evans y Schmalense, 2005; Rochet y Tirole, 1999; Baxter, 1983), cuyo debate también ha estado marcado por razones de orden práctico (p.ej., la información disponible constituye una limitante per se para cualquier tipo de regulación). No obstante, el artículo establece, por definición, que las ti deben ser fijadas, sin incluir un análisis de cómo deben regularse en dicho caso.
Obviamente, este punto podría ser un foco de análisis en el estudio, cuya revisión de pros y contras, así como su aplicación concreta al caso de Chile podría ser especialmente útil, atendiendo a que el primer proceso de fijación de ti finalizó en febrero de 2022. Este análisis, y las posibles sugerencias y/o recomendaciones que emerjan, podría ser una importante pieza en el diseño de políticas públicas para el mercado de pagos.
Considerando los puntos anteriores, y para focalizar los comentarios en el tema, a continuación, se enfatizan los siguientes puntos:
a) Tasas de Intercambio (ti) y fijación en base a costos. Tal como se señaló, el estudio parte sobre una base que platea que la fijación de las ti es necesaria para la existencia del modelo de cuatro Este planteamiento, en gran medida, es referenciado a Rochet y Tirole (1999). Sin embargo, en dicho artículo no se hace referencia explícita a dicho requisito en el sentido establecido por Bucher y Fantoni (2023).
Por el contrario, Rochet y Tirole (1999) plantea que, en presencia de una regla de no sobrecargo (nsr), el aumento de las ti aumenta el uso de tarjetas de pago, siempre que la ti no exceda el nivel a partir del cual el comercio no acepte las tarjetas; más aún, si la ti equiparase el costo para el comercio de aceptar las tarjetas, la ti fijada por el mercado será socialmente óptima o bien conducirá a una provisión de servicios de tarjetas de créditos por sobre el óptimo social. De este modo, no es evidente que ti definidas por el mercado nos alejen del óptimo social.
Adicionalmente, definir ti no es trivial, particularmente en un mercado de dos lados. Desde una perspectiva regulatoria, los autores citados agregan una nota de precaución. Esto, ya que aun cuando la ti no regulada no fuese socialmente óptima, la ti socialmente óptima no es el costo marginal —debido a las externalidades presentes— y, además, su estimación establece desafíos que en la práctica pueden implicar que el proceso de fijación no necesariamente nos acerque a un óptimo social, en particular, dada la presencia de información imperfecta[1].
Entonces, y dado el contexto del estudio de Bucher y Fantoni (2023), es natural que una de las áreas de análisis del estudio pudiese ser si efectivamente el caso de Chile amerita —o no— que las ti sean fijadas por un ente regulador. Esta pregunta por sí misma es clave en el análisis del funcionamiento del mercado de medios de pagos, y obliga a evaluar el nivel de penetración actual y esperado, y niveles de ti vigentes. Al respecto, para poner en dimensión los puntos anteriores, cabe señalar que en Chile existen aproximadamente 2,5 tarjetas de pago por habitante, posicionándonos por sobre países como España, Suecia, Francia, Italia y los Países Bajos[2]. Sin embargo, aún existen espacios importantes donde el uso de tarjetas es bajo. Según cifras del Banco Central de Chile, el principal medio ocupado en grandes tiendas/retail es la tarjeta débito (68,5%), mientras que en ferias libres el medio de pago más utilizado es el efectivo (86,3%)[3].
Por su parte, la ti previa al proceso de fijación del 2022 no era la más baja al compararnos con el mundo, pero tampoco la más alta. Así, por ejemplo, Australia tiene una de las ti más bajas del mundo, mientras que México tiene una ti superior a Chile tanto en tarjetas de crédito como débito (al menos un 25% más en cada caso)[4].
Adicionalmente, y tan importante como lo anterior, es necesario establecer cómo fijar las ti. En este punto, y tal como se señaló, la fijación de ti en base a costos no es recomendable en presencia de externalidades, ya que, mediante esta aproximación, el nivel de ti puede ser inferior al socialmente óptimo y, en la práctica, podría limitar los incentivos para masificar las tarjetas como medio de pago. Sin embargo, contrario a lo planteado por la teoría, el resultado del primer proceso de tarifario se basa en costos. En efecto, el Comité para la Fijación de Límites a las tasas de Intercambio tuvo en consideración, para efectos de definir la ti, el Informe del Asesor, basado en costos por transacción incurridos por el emisor con información del 2021[5].
Dado lo anterior, es clara que otra dimensión a analizar es por qué utilizar dicha aproximación (en base a costos) y cuáles podrían ser las implicancias. ¿Hay razones económicas que justifiquen, para el caso de Chile, haber seguido dicho enfoque, o éstas obedecen meramente a razones prácticas tales como disponibilidad de información o habitualidad en este tipo definiciones? (otros países lo han hecho así)? De hecho, tal como se establece en el Informe del experto, “El método costos es más bien de tipo regulatorio y supone que los emisores son empresas monoproductoras y no existen externalidades entre el lado emisor y el lado adquirente, dos características que precisamente definen a esta industria como un mercado de dos lados y, en consecuencia, un cálculo de tasas de intercambio con este método debe ser considerado sólo como indicativo”.[6]
Más aún, la Ley 21.365, que Regula las Tasas de Intercambio de Tarjetas de Pago, establece entre los objetivos de la fijación de ti la inclusión y desarrollo del sistema de pagos, aspectos que, por lo expuesto, no necesariamente se abordan mediante un enfoque de costos[7]. En efecto, establecer una ti que eventualmente nos aleje del óptimo social, y con importantes limitaciones de información[8], podría tener consecuencias no deseadas para el sistema. Desde una perspectiva de política pública, considerando que las ti propuestas ya están definidas para los próximos tres años, la pregunta es cómo se aborda esta situación. La respuesta no es fácil.
Si bien la Ley no establece la realización de estudios de impacto, el Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio, en la sesión del 22 de febrero de 2023, acordó la realización de un estudio de estas características. Lamentablemente, la capacidad de estimar potenciales impactos y, eventualmente, adecuar los niveles de ti tiene dos dificultades: a) medir precisamente el impacto requiere tiempo de implementación de las medidas y la construcción de una apropiada línea base, y b) condicional a dicho impacto, no es fácil definir en cuánto se debe ajustar el nivel de ti (en caso de ser necesario). En este sentido, el Comité tiene el doble desafío de maximizar la evidencia sobre el impacto de las ti fijadas (y en la medida de lo posible de manera preventiva), y calibrar potenciales adecuaciones a las ti.
b) Tasas de Intercambio (ti) y fluctuación de Costos La estructura de costos en la cual se basó el proceso tarifario considera dos grandes ítems en el caso de las tarjetas de crédito: (i) costo de fraudes, y (ii) costo Estos dos ítems representaron el 2021 aproximadamente el 49% y el 37% del total de los costos, respectivamente[9]. En tanto que, para el caso de las tarjetas de débito, el costo de fraudes también fue uno de los principales ítems el año 2021 (50% del costo total).
Dada la relevancia de estos ítems, llama la atención que su extrapolación para los próximos tres años haya sido sobre la base de la información del año 2021, sin considerar ningún mecanismo de ajuste. En presencia de valores fijos y estables para las variables subyacentes a dichos ítems, podría ser válido el enfoque. Sin embargo, en cada uno de estos casos, no es evidente que la proyección deba realizarse sobre los valores observados, o de manera más general, es lícito preguntarse si un esquema alternativo debiera considerar algún mecanismo de ajuste más automático.
En efecto, el costo de fondos en el caso de tarjeta de crédito fue calculado con cifras de 2021, momento en que la Tasa de Política Monetaria (TPM) promedio del año fue 1,20%, mientras que, en 2022, dicha tasa de referencia se elevó más de 7 pp. Al desplazar los costos de fondeo en la misma dirección que el movimiento de la TPM, el costo para el emisor por este concepto se cuadruplicó. De este modo, el límite de la tarifa de intercambio para tarjetas de crédito actualmente no recoge el verdadero costo de fondos.
En segundo lugar, el costo de los fraudes, como su nombre lo señala, depende de la existencia de operaciones fraudulentas. En este sentido, Chile cuenta con una legislación única en el mundo en esta materia (ver más adelante), la cual fue implementada el año 2020 y, en términos prácticos, ha implicado que los fraudes se hayan cuadruplicado desde la implementación de esta ley. Nuevamente, esto no es trivial para establecer el costo de operación del sistema.
Finalmente, desde una perspectiva más general, y enfatizando que el objetivo es potenciar el desarrollo de un sistema de pagos robusto, creo importante plantear dos desafíos en esta materia, a saber:
a) Ley de Responsabilidad en Materia de Fraudes. La Ley Nº 009[10] introdujo modificaciones al tratamiento de operaciones electrónicas desconocidas que, en lo central, implican establecer la responsabilidad objetiva del emisor del medio de pago y que, para eximirse de la obligación de reembolso ante el desconocimiento de una operación, debe probar que el titular actuó con dolo o culpa grave.
El estándar de culpa grave o dolo para estas operaciones es único en el mundo, y contrasta con la regla general vigente en Chile para operaciones tales como cheques (culpa leve)[11]. En la práctica, dada la masividad de las operaciones electrónicas, es imposible deprobar el dolo de titular, y esto ha debilitado abiertamente el sistema de pagos en Chile en el sentido que las operaciones desconocidas (fraudes) han aumentado considerablemente. Así, el promedio de fraudes observados durante el 2022 fue al menos 8 veces más alto respecto a las cifras promedio previas a la entrada en vigencia de la modificación a la Ley N° 20.009. El hecho toma más relevancia aun considerando que los efectos adversos de esta Ley fueron advertidos por distintas instituciones expertas en la materia (p. ej., Banco Central, Ministerio de Hacienda, CMF y, obviamente, representantes del sector privado) durante su tramitación.
Las potenciales consecuencias directas de los cambios en la tasa de fraude, en el cálculo de la ti, fueron ilustradas en la sección anterior. Sin embargo, y de manera más general, su principal efecto radica en el debilitamiento de los incentivos en la cadena de pagos por parte de los usuarios para tomar los resguardos apropiados, así como también el surgimiento de esquemas orientados a defraudar. Todo lo cual, en la práctica, encarece el sistema, con las consecuencias negativas que esto conlleva.
b) Finanzas Abiertas. Chile, al igual que otras jurisdicciones, se encuentra avanzado hacia la implementación de la Ley Esto es un camino con beneficios para el sistema como un todo, en la medida que establecerá normas y regulaciones que regirán el funcionamiento de los distintos actores —bancarios y no bancarios—, donde los ejes centrales son promover la oferta de servicios financieros en un contexto de mayor diversidad de oferentes bajo reglas simétricas y proporcionales, siempre resguardando la seguridad de los clientes.
El desarrollo de las finanzas abiertas puede implicar cambios radicales en el ecosistema, donde la configuración de mercado puede conducir a cambios sustanciales respecto al sistema de pagos como lo conocemos hoy. En este sentido, la existencia de BigTechs y la naturaleza cross border de la oferta de servicios financieros son algunos de los elementos que están en el centro del debate.
Los posibles impactos y materialización de los cambios en el sistema de pagos es un tema en desarrollo. Resaltándose que la implementación de las finanzas abiertas ha sido en extrema compleja en muchas jurisdicciones que han debido aplazar su implementación y avanzar en un governance con participación activa del sector privado -tal es el caso de Brasil, Australia, México e India, entre otros.
Claramente el monitoreo continuo de este tema es per se un desafío para el desarrollo del sistema de pagos.
En síntesis, el sistema de pagos es altamente relevante y dinámico, y su regulación es especialmente desafiante. Estos comentarios y sugerencias han ilustrado solo algunos de los puntos de atención en este mercado, y no pretenden ser exhaustivos. En este sentido, la agenda de trabajo es más amplia. En este contexto, atendiendo a la diversidad de aspectos a abordar en este mercado en conjunto a inversiones de largo plazo, resulta natural plantear la necesidad de una planificación a mediano y largo plazo que provea lineamientos y, en la medida de lo posible, entreguen certezas sobre los avances esperados en este mercado, facilitando así su desarrollo.
[1] La revisión y análisis de Evans y Schmalense (2005) establece puntos aún más drásticos al señalar que: “…existe un consenso entre los economistas de que, como una cuestión de teoría, no es posible llegar a la tarifa de intercambio socialmente óptima a través de cualquier sistema regulatorio que considere solo costos”. (traducción libre).
[2] Gráfico I.7 con información para el año 2020 – Informe de Sistemas de Pago, Julio 2022 del Banco central de Chile.
[3] Pagos digitales desde la óptica del Banco Central, presentación de Alberto Naudon, 26 de mayo de 2023.
[4] Informe de Sistemas de Pagos, julio de 2022. Banco Central de Chile.
[5] Letra i, del numeral 3, del Acta del Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio de fecha 22 de febrero de 2023.
[6] Numeral 3 del Resumen Ejecutivo del documento: Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021, Eduardo Saavedra, 12 de enero de 2023.
[7] Artículo 3, Segundo párrafo: “La referida determinación se efectuará con el objetivo de establecer condiciones tarifarias orientadas a la existencia de un mercado de tarjetas competitivo, inclusivo, transparente y con fuerte penetración, y que asimismo considere el resguardo del eficiente y seguro funcionamiento del sistema de pagos minoristas.”
[8] El ejemplo más evidente respecto de la falta de información, es el mecanismo utilizado para definir las ti de aplicables a prepago: “… como no se encuentra información confiable respecto de estas operaciones por la alta volatilidad en los costos reportados por los diferentes emisores, se sugiere seguir el criterio de suponer que su Tasa de intercambio mantiene un promedio ponderado del ratio para tarjetas de crédito (2/3) y débito (1/3) que resulta de dividir cada tasa máxima sugerida sobre la respectiva Tasa de Intercambio Explícita.” Numeral 7 del Resumen Ejecutivo del documento: Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021, Eduardo Saavedra, 12 de enero de 2023.
[9] Saavedra E. (2023). Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021.
[10] Modificada por la Ley N° 21.234 (Diario Oficial de 29 de mayo de 2020).
[11] Artículo 18 del DFL 707, de 1982 (Ley de Cuentas corrientes bancarias y cheques): “En general, la pérdida del dinero pagado en razón de un cheque falsificado, corresponderá al librador o al librado, según sea la culpa o descuido que les sean imputables, sin perjuicio de la acción contra el autor del delito.”
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